Gerichtsentscheide › Bundesgerichtsentscheide › 2C_919/2011
Bundesgerichtsentscheid
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2C_919/2011
Urteil vom 9. Februar 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Stadtrat X.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
gegen
Y., Beschwerdegegner,
Bezirksrat Z.
Gegenstand
Polizeiliche Meldepflicht/Wohnsitz,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Kammer, vom 22. September 2011.
Sachverhalt:
A.
Y., geboren 1984, unverheiratet, ist in A. (Kanton Schaffhausen) zur Niederlassung
angemeldet. Dort verbringt er im elterlichen Einfamilienhaus in der
Regel die Wochenenden. Am 6. Februar 2007 bezog Y. in X. (Kanton Zürich)
eine angemietete 1½-Zimmer-Wohnung. Aus diesem Anlass meldete er sich
in X. zum (Wochen-)Aufenthalt an und hinterlegte den
Heimatausweis.
In seiner Mietwohnung hält sich Y. wochentags auf. Y. geht einer unbefristeten,
unselbständigen Erwerbstätigkeit in der IT-Branche nach, anfänglich
in X., seit dem Jahr 2008 im unweit entfernten B. (Kanton Zürich). Aufgrund
einer berufsbegleitenden Weiterbildung ist er seinem Arbeitgeber gegenüber
die Verpflichtung eingegangen, während mindestens eines weiteren Jahres
nach bestandener Prüfung - voraussichtlich im Frühjahr 2012 - für ihn
tätig zu bleiben.
B.
Am 6. Dezember 2010 ersuchte Y. um Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung
für Wochenaufenthalter, was die Stadt X. mit Verfügung vom 23.
Dezember 2010 ablehnte und ihn verpflichtete, sich durch Hinterlegung
des
Heimatscheins in X. zur Niederlassung anzumelden.
Die hiegegen erhobene Einsprache
wies die Stadt X. am 21. Februar 2011 ab, worauf der Bezirksrat Z. am
11. Mai 2011 auf Rekurs hin die Verfügung vom 23. Dezember 2010 bestätigte.
Das von Y. angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung,
hiess die Beschwerde am 22.
September 2011 gut, hob den Beschluss des Bezirksrats Z. vom 11. Mai
2011 sowie die Verfügung der Stadt X. vom 23. Dezember 2010 auf und
wies die Stadt X. an, dem Beschwerdeführer die beantragte Bewilligung
zu erteilen (Urteil
VB.2011.00362).
C.
Gegen dieses Urteil führt die Stadt X., handelnd durch den Stadtrat,
mit Eingabe vom 8. November 2011 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht.
Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich vom 22. September
2011 sei aufzuheben. Der Beschwerdegegner war nicht zur Vernehmlassung
einzuladen.
Erwägungen:
1.
1.1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit bzw. die Zulässigkeit
des Rechtsmittels von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier
Kognition (BGE
137 III 417 E. 1).
1.2
1.2.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um den Endentscheid
einer letzten kantonalen Gerichtsinstanz in einer Angelegenheit des
öffentlichen Rechts, der beim Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten angefochten werden kann (Art. 82 lit. a, 83, 86 Abs.
1 lit. d, 90 BGG).
1.2.2 Zu prüfen ist die Berechtigung einer politischen Gemeinde zum
Ergreifen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
Verwaltungsverbände (namentlich Eidgenossenschaft, Kantone und Gemeinden)
sind primär zur Beschwerde an das Bundesgericht ermächtigt, wenn sie
sich auf eine der in Art. 89 Abs. 2 lit. a-d BGG umschriebenen
besonderen Legitimationsklauseln berufen können (BGE
136 II 274 E 4.1 S. 278; 134
II 45 E. 2 S. 46 ff.; 133
II 409 E. 1.3 S. 413 f.). Darüber hinaus kann sich das Gemeinwesen
unter Bedingungen auch auf die allgemeine Beschwerdeberechtigung gemäss Art.
89 Abs. 1 BGG stützen, wobei dies hier nicht von Belang ist (zum
Ganzen Urteil 2C_856/2011 vom 18. Januar 2012 E. 3.1).
1.2.3 Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und
andere öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde berechtigt,
wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-
oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich vorliegend
auf die Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 BV und Art.
85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR
131.211). Für die Zwecke des Eintretens ist dabei einzig ausschlaggebend,
ob die Gemeinde durch einen Verwaltungsakt in ihrer Eigenschaft als
Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie
geltend macht. Beides ist hier der Fall. Insoweit ist die Beschwerdeführerin
gestützt auf die besondere Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs.
2 lit. c BGGzur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie überhaupt besteht, und, bejahendenfalls,
im konkreten Fall auch tatsächlich verletzt wurde, ist hingegen in der
Sache selbst zu klären (BGE
136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; 136
V 346 E. 3.1 S. 348; 135
I 43 E. 1.2 S. 45; 302 E. 1.1 S. 304; 129
I 313 E. 4.2 S. 319, 410 E. 1.1 S. 412). Da die Gemeinde zur
Autonomiebeschwerde befugt ist, kann sie in diesem Rahmen akzessorisch
auch eine Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte rügen, so namentlich
eine solche des Willkürverbots, soweit diese Vorbringen mit der Autonomieverletzung
in engem Zusammenhang stehen (BGE
134 I 204 E. 2.2 S. 206; 131
I 91 E. 1 S. 93; 116
Ia 252 E. 3b S. 255).
1.2.4 Mit der Legitimation sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist. 1.3
1.3.1 Das Bundesgericht prüft frei, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz
einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum
respektiert hat (Art. 95 lit. c BGG; BGE
136 I 395 E. 2 S. 397; 96
I 369 E. 4 S. 374 f.). Bei einer eigentlichen Kognitionsüberschreitung
durch die Vorinstanz ist zudem gemäss Rechtsprechung von Willkür auszugehen
(Art. 9 BV; auch hierzu BGE
136 I 395 E. 2 S. 397; 116
III 70 E. 2b S. 71; Urteil 1P.678/2004 vom 21. Juni 2005 E.
4.3, in: ZBl 107/2006 S. 430).
1.3.2 Soweit die Anwendung kantonalen Rechts gerügt wird, kann im Wesentlichen
geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht
(Art. 95 lit. a BGG), hier namentlich gegen die verfassungsmässigen
Rechte und Grundsätze (BGE
137 V 143 E. 1.2 S. 145;134
II 349 E. 3 S. 351). Die Verletzung von Grundrechten und von
kantonalem und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht nur unter
Rüge- und Begründungsvorbehalt (Art. 106 Abs. 2 BGG;BGE
133 II 249 E. 1.4.2 S. 254; zum Ganzen Urteile 2C_468/2011,
2C_469/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 1.2.3).
1.3.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde,
den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Sachverhaltsfeststellungen,
soweit rechtserheblich, können nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich
unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art.
95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 BGG). Dies ist dann der Fall, wenn
der Sachverhalt willkürlich ermittelt worden ist (Art. 9 BV) oder die
Sachverhaltsfeststellungen unter Verletzung verfassungsmässiger Rechte
und Grundsätze zustande gekommen sind (BGE
135 II 145 E. 8.1 S. 153; Urteil 2C_747/2010 vom 7. Oktober
2011 E. 1.2).
2.
2.1 Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, soweit das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen
oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie
setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet voraus, sondern
lediglich im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang
der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich massgebenden
kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE
136 I 265 E. 2.1 S. 269; 395 E. 3.2.1 S. 397 f.; 135
I 233 E. 2.2 S. 241 f.; 133
I 128 E. 3.1 S. 130 f.; 129
I 290 E. 2.1 S. 294).
2.2
2.2.1 Gemäss Art. 85 Abs. 1 KV/ZH regeln die Gemeinden ihre
Angelegenheiten selbständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst
weiten Handlungsspielraum. Ebenfalls nach der Verfassung des Kantons
Zürich nehmen die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahr,
für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1). Insofern
herrscht das Subsidiaritätsprinzip, wobei die Kantonsverfassung die
Autonomie der zürcherischen Gemeinden bloss in allgemeiner Weise gewährleistet
(BGE
136 I 395 E. 3.2.2 S. 398).
2.2.2 Zum Bereich des Register- oder Schriftenpolizeirechts lässt sich
der Verfassung des Kantons Zürich keine ausdrückliche Bestimmung entnehmen.
Immerhin ordnet Art. 100 KV/ZH an, dass Kanton und Gemeinden
die öffentliche Ordnung und Sicherheit gewährleisten. Der Kanton Zürich
regelt die Registerfragen zur Hauptsache in § 32 ff. des Gesetzes vom
6. Juni 1926 über das Gemeindewesen (GG/ZH; LS 131.1), dieses in der
Fassung vom 11. Januar 2010 und in Kraft seit dem 1. April 2010. Auf
diesen Zeitpunkt hin wurde das Registerrecht im Kanton Zürich den bundesrechtlichen
Vorgaben angepasst.
2.2.3 Am 23. Juni 2006 erging das Bundesgesetz über die Harmonisierung
der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (RHG; SR
431.02). Es trat am 1. November 2006 bzw. 1. Januar 2008 gestaffelt
in Kraft und dient, seinem Zweckartikel entsprechend, der Vereinfachung
der Datenerhebung für die Statistik durch die Harmonisierung amtlicher
Personenregister (Art. 1 Abs. 1 lit. a RHG) und des gesetzlich vorgesehenen
Austauschs von Personendaten zwischen den Registern (Art. 1 Abs. 1 lit.
b RHG). Mit Blick auf eine aussagekräftige Bundesstatistik zielt das
RHG letztlich darauf ab, ihr einheitliche und vergleichbare Daten zugänglich
zu machen (Botschaft vom 23. November 2005 zur Harmonisierung amtlicher
Personenregister [nachfolgend: Botschaft RHG], BBl 2006 427, insb. 433
und 455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene
im registerrechtlichen, schriftenpolizeilichen Sinne zentrale Begriffe
wie "Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3 lit.
b, c RHG; Urteile 2C_599/2011 vom 13. Dezember 2011 E. 2.3; 2C_478/
2008 vom 23. September 2008 E. 3.3).
2.2.4 Unter der Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu verstehen,
in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält,
um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte
erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen
betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und
kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber
bedeutet Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde, in der sich eine Person zu
einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens
während dreier aufeinander folgender Monate oder dreier Monate innerhalb
eines Jahres aufhält; der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt
oder Schule und die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-,
Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde
(Art. 3 lit. c RHG). § 32 Abs. 2 und 3 GG/ZH übernimmt die Definitionen
des RHG und modifiziert sie nur insofern, als im kantonalen Recht die
Begriffe Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde)
geregelt werden.
2.3
2.3.1 Die Beschwerdeführerin erblickt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie
darin, dass sie zur Führung der Einwohnerregister verpflichtet sei und
über die Begründung des Lebensmittelpunkts zu entscheiden habe. Eine
gesetzeskonforme Umsetzung der Registerführungspflicht bedinge, dass
den Gemeinden ein Entscheidungsspielraum zugestanden werde, wenn es
um die Beurteilung des tatsächlichen Lebensmittelpunkts geht.
2.3.2 Bundesrecht (Art. 3 RHG) und Recht des Kantons Zürich (§ 32 Abs.
2 f. GG/ZH) kennen heute eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich
Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels
unerlässlich ist. Belässt schon das Bundesrecht dem kantonalen Gesetzgeber
keinen definitorischen Spielraum, so fehlt es hieran umso mehr im Verhältnis
zwischen Kanton und Gemeinde. Denkbar ist durchaus, dass das Ziel der
Registerharmonisierung im Alltag auf technisch-administrativ verschiedene
Weise erreicht werden kann. Dieser kantonale bzw. kommunale Spielraum
im Bereich der Umsetzung der Registerpflicht begründet allenfalls in
geringem Ausmass einen Autonomiebereich. Klar zu trennen hievon sind
die Fragen rein rechtlicher Natur, die nunmehr harmonisiert sind. Ohnehin
begründet nicht jeder Handlungsspielraum Autonomie. Er muss quantitativ
erheblich sein, sodass die Gemeinden eine wesentliche Frage beantworten
können, aber auch qualitativ erheblich, indem der Gestaltungsspielraum
auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse
in den jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist (KILIAN MEYER, Gemeindeautonomie
im Wandel, 2011, S. 263). Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines
geschützten kommunalen Autonomiebereichs, soweit es um die Frage geht,
ob Y. in X. registerrechtlich bloss Aufenthalt oder doch Niederlassung
begründet hat, sind offenkundig nicht gegeben. Dies gilt umso mehr,
als die Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) den Kantonen und Gemeinden
gebietet, Schweizerinnen und Schweizern die Niederlassung auf ihrem
Gebiet zu erlauben (Urteile 2C_805/2008 vom 3. Februar 2009 E. 2.3.3;
2P.49/2007 vom 3. August 2007 E. 2.1 mit Hinweisen). Es wäre nicht im
Sinne des Bundesgesetzgebers, wenn die Beschwerdeführerin in Bezug auf
Eintragungen und Löschungen im Einwohnerregister über ein Selbstbestimmungsrecht
verfügte, würde auf diese Weise doch das Ziel einer schweizweit harmonisierten
Registerpraxis vereitelt. Die Beschwerde erweist sich zufolge Fehlens
eines geschützten Autonomiebereichs insoweit als unbegründet.
2.4 Fehlt es der Gemeinde an Autonomie, entfällt auch ihre Berechtigung, im Rahmen einer Autonomiebeschwerde eine Verletzung des Willkürverbots (willkürliche Sachverhaltsfeststellungen) oder andere Rechtsverletzungen (Kognitionsüberschreitung, Ermessensunterschreitung) zu rügen, nachdem diese Rügebefugnis akzessorisch mit der Rüge der Autonomieverletzung verbunden ist (vorne E. 1.2.3). Eine auf Art. 89 Abs. 1 BGG gestützte Beschwerdebefugnis, die der Gemeinde auch andere Verfassungsrügen eröffnen würde, macht die Beschwerdeführerin zu recht nicht geltend (E. 1.2.2): Das blosse Interesse an richtiger Rechtsanwendung begründet keine solche Befugnis, und eine qualifizierte, spezifische Berührung in hoheitlichen Interessen ist nicht ersichtlich (vgl. BGE 136 V 346 E. 3.3 S. 348 ff. und E. 3.4 S. 350, m.H.). Die Beschwerde erweist sich auch in dieser Hinsicht als unbegründet.
3.
3.1 Im Übrigen wäre die Beschwerde in der Sache selbst ohnehin unbegründet:
Die Vorinstanz erwägt im Wesentlichen, Y. kehre regelmässig am Wochenende
ins Elternhaus zurück und sei als langjähriges Mitglied der örtlichen
Pfadfindergruppe gut integriert. Dort finde sich auch ein Teil seines
Freundeskreises. Den familiären und sozialen Bindungen gegenüber hält
sie die beruflichen und wohnungsbezogenen Gesichtspunkte für weniger
gewichtig, zumal Y. im Urteilszeitpunkt keine fünf Jahre in X. gewohnt
und das Alter von 30 Jahren noch nicht erreicht habe. Die Beschwerdeführerin
entgegnet insbesondere, Y. sei ein unbefristetes Arbeitsverhältnis eingegangen,
geniesse die Annehmlichkeit eines kurzen Arbeitsweges und habe sich
seinem Arbeitgeber gegenüber für eine gewisse Dauer verpflichtet. Im
Alter von 27 Jahren hätten sich die familiären Banden gelöst, und die
"sporadische Betätigung" bei den Pfadfindern könne für die Frage des
Lebensmittelpunkts kein ausschlaggebendes Kriterium sein.
3.2 Die Vorinstanz prüft die Frage nach Bestand und Nichtbestand von
Niederlassung und Aufenthalt anhand der vom Bundesgericht im Bereich
der steuerrechtlichen Ansässigkeit entwickelten Kriterien. Diese Praxis
findet im interkantonalen (BGE
132 I 29 E. 4.1 S. 35 f.; Urteile 2C_397/2010 vom 6. Dezember
2010 E. 2.2, in: RDAF 2011 II S. 127, StE 2011 A 24.21 Nr. 22; 2C_809/2008
vom 6. August 2009 E. 3.1), ebenso im interkommunalen und sinngemäss
auch im internationalen Steuerrechtsverhältnis Anwendung (zu letzterem
Urteil 2C_472/2010 vom 18. Januar 2011 E. 3.2). Niederlassung und Aufenthalt
sind allerdings im vorliegenden Fall in ihrem registerrechtlichen Sinn
von Bedeutung. Die steuerrechtliche Sichtweise darf zur Auslegung der
registerrechtlichen Begriffe fraglos, aber nicht unkritisch übernommen
werden. Wenn sich die Begriffe gemäss Art. 3 lit. b und c RHG grammatikalisch
an Art. 23 ZGB und die Praxis hierzu anlehnen (Botschaft RHG,
457), darf nicht aus den Augen verloren werden, dass ZGB und RHG unterschiedlichen
Zwecken dienen (Urteile 2C_599/ 2011 vom 13. Dezember 2011 E. 2.4; 2C_478/2008
vom 23. September 2008 E. 3.5). Auch im Verhältnis zwischen Register-
und Steuerrecht ist grundsätzlich zu differenzieren, wobei die Nähe
zwischen diesen Rechtsgebieten wohl grösser ist als jene des Registerrechts
gegenüber dem ZGB. Im Rechtsalltag hängen Register- und Steuerrecht
nicht unbedeutend zusammen, indem die registerrechtliche Behandlung
für steuerliche Zwecke zumindest den Charakter eines Indizes hat. Es
ist damit jedenfalls nicht willkürlich, die Registerfrage im konkreten
Fall anhand der steuerrechtlichen Kriterien zu beantworten, zumal die
steuerrechtlichen Kriterien präziser gefasst sind als die Legaldefinitionen
des RHG.
3.3 Die rechtliche Würdigung des Sachverhalts im Lichte der steuerrechtlichen
Regeln widerspiegelt die bundesgerichtliche Praxis und gibt unter Willkürgesichtspunkten
zu keinen Beanstandungen Anlass. Die Beschwerde ist damit auch in der
Sache unbegründet.
4. Bei diesem Ausgang ist die Beschwerde abzuweisen und unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie handelt in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass sie unmittelbare Vermögensinteressen verfolgt. Dementsprechend werden ihr keine Gerichtskosten auferlegt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der Beschwerdegegner war nicht zur Vernehmlassung einzuladen und ist nicht zu entschädigen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Februar 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Schweizerischen
Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Kocher
Quelle: Schweizerisches Bundesgericht, 2C_919/2011